La orden perentoria dada al Gobierno Nacional de expedir pasaportes diplomáticos a los congresistas y secretarios generales del Senado y la Cámara de Representantes, configura una interferencia en las competencias constitucionales de otra rama del poder público prohibida por la Constitución

 

1.        Norma acusada

LEY 1501 DE 2011

(Diciembre 29)

Por medio de la cual se ordena la expedición de pasaporte diplomático a los Congresistas de la República

 

ARTÍCULO 1o. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, expedirá pasaportes diplomáticos a los Congresistas, Secretario General de Senado y Secretario General de Cámara de Representantes, por el tiempo para el cual fueron elegidos.

 

ARTÍCULO 2o. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

 

2.        Decisión

 

Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1501 de 2011.

 

3.        Síntesis de los fundamentos

En el presente proceso, le correspondió a la Corte Constitucional definir si mediante la Ley 1501 de 2011, el Congreso de la República interfiere en un asunto de competencia del Presidente de la República (art. 189) y por ende, vulneró el principio de separación de poderes (art. 113 C.P.) y la prohibición que en este sentido establece el artículo 136 de la Carta Política, al ordenarle al Gobierno expedir pasaporte diplomático a todos los congresistas y a los secretarios generales de Senado y Cámara de Representantes, por el tiempo para el cual fueron elegidos.

De los antecedentes de la Ley 1501 de 2011, la Corte pudo deducir que el propósito buscado por el legislador fue el de propiciar la internacionalización del Congreso. A juicio de los congresistas, en un contexto de globalización, la rama legislativa de la República no puede quedarse dentro de las fronteras nacionales. Existen múltiples decisiones y deliberaciones de carácter global e internacional en las cuales los representantes políticos de Colombia deben jugar un papel determinante. Al mismo tiempo, no puede dejar de representar las posiciones políticas en los ámbitos internacionales en los cuales actualmente se está deliberando, diseñando y decidiendo muchas políticas regionales o de alcance global que tienen un gran impacto a nivel nacional. Para la Corte, buscar la internacionalización del Congreso de la República en un contexto de globalización es un propósito que no es solo legítimo a la luz de la Constitución Política, sino que además es importante. No obstante, el buscar un fin loable, no autoriza al Congreso para desconocer las competencias constitucionales atribuidas a las demás ramas y órganos del poder público, tomando decisiones de manera precisa y detallada sobre asuntos que no le corresponden (art. 136 C.P.).

De conformidad con la Constitución, corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, ocuparse de las relaciones internacionales. Expresamente, se radican en cabeza suya las funciones de (1) dirigir las relaciones internacionales; (2) nombrar a los agentes diplomáticos y consulares; (3) recibir a los agentes diplomáticos y consulares de otros Estados y (4) celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso. Por su parte, la ley demanda dispone que el “Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, expedirá pasaportes diplomáticos a los Congresistas y Secretarios Generales de Senado y Cámara”.

A juicio de la Corte, esta medida no constituye un desconocimiento total y abierto de las competencias establecidas por la Constitución en cabeza del poder Ejecutivo, pero sí implica una interferencia significativa en relación con éstas. Reconocer el beneficio del pasaporte diplomático a las autoridades parlamentarias no implica “dirigir las relaciones internacionales”, ni decirle al Gobierno Nacional como ha de manejar las relaciones del país con otras naciones y entidades de derecho internacional. El objeto de la ley, tampoco es el de nombrar agentes diplomáticos y consulares colombianos en el exterior, recibir a agentes de este tipo en el país o adelantar algún tipo de tratado o convenio con otro Estado. No obstante, la medida legislativa adoptada por el Congreso de la República sí conlleva una interferencia considerable en las competencias propias del poder Ejecutivo, prohibida en el artículo 136 de la Constitución. Además, el principio constitucional de separación de poderes (art. 113 C.P.) se ve afectado cuando, mediante ley de la República, el Congreso se inmiscuye en los asuntos y competencias propias de otras ramas del poder público. El propio Congreso de la República ha reconocido estos límites en su Reglamento (arts. 51, 52 y 257 de la Ley Orgánica 5ª de 1992), especialmente, en materia diplomática.

En efecto, la Corte resaltó que es, precisamente, con base en las competencias constitucionales (art. 189 C.P.), que el Presidente de la República ha reglamentado los pasaportes en general y el pasaporte diplomático en particular. Esta modalidad de pasaporte, de conformidad con el Decreto 1514 de 2012, es un documento que expide el Ministerio de Relaciones Exteriores, cuya expedición y vigencia se rige por el Decreto 2877 de 2001 y demás normas que lo modifiquen o sustituyan. Este decreto fue expedido con fundamento en el numeral 2) del artículo 189 de la Carta, toda vez que la regulación del pasaporte diplomático ha sido una facultad ejercida con base en una decisión del constituyente, que corresponde al Presidente de la República. En desarrollo de ese mandado constitucional, el Decreto 2877 de 2001 establece que compete “exclusivamente a la Dirección de Asuntos Consulares y Comunidades Colombianas en el Exterior del Ministerio de Relaciones exteriores, expedir los pasaportes diplomáticos y oficiales a los colombianos que cumplan los requisitos para portarlos”. Define las categorías de autoridades y personas con pasaporte diplomático, quienes pueden mantenerlo mientras ostentan determinado cargo o de forma permanente, por su condición. Además, contempla reglas generales en materia de pasaporte diplomático para aquellas personas que forman parte del núcleo familiar de quien tiene derecho a tal documento.

De esta forma, la Corte determinó que era claro que el Congreso de la República invadió el ejercicio de las competencias del Ejecutivo, al ordenarle al Gobierno Nacional, de manera perentoria, que expida pasaportes diplomáticos a los congresistas y a los secretarios generales de ambas cámaras. Las normas acusadas no contemplan reglas generales y abstractas sobre el pasaporte diplomático, ni parámetros amplios que deban ser considerados en todos los casos, sino que el Congreso ordena de manera concreta y específica al Gobierno nacional expedirlos a unos funcionarios determinados. Puntualmente, desconoció las competencias específicas que bajo el régimen presidencial vigente, le confiere la Constitución al Presidente de la República. Si bien la Ley 1501 de 2011 formalmente reconoce que es el Gobierno Nacional el que expide los pasaportes diplomáticos, materialmente le ordena perentoriamente dicha expedición para los congresistas y secretarios generales de las cámaras, limitando el margen de discreción o de autonomía en la decisión a tomar. En conclusión, la Corte determinó que la Ley 1501 de 2011 debía ser declarada inexequible por violar la restricción constitucional que tiene el Congreso de la República de no interferir en el ejercicio de las competencias propias de otro poder.

4.        Salvamento y aclaraciones de voto

El magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, se apartó de la decisión anterior, porque en su concepto, los artículos 1º y 2º de la Ley 1501 de 2011 eran constitucionales, salvo la orden de expedir pasaportes diplomáticos a los secretarios generales de Senado y Cámara de Representantes y que tales pasaportes tuvieran vigencia durante todo el periodo para el cual fueron elegidos, que considera no era razonable.

En su concepto, el Congreso de la República no estaba suplantando las funciones de otro poder del Estado e impidiéndole que actúe, pues la misma norma acusada reconoce la competencia del Gobierno Nacional para expedir tales pasaportes, disposición que no debe entenderse descontextualizada de las funciones que le corresponden al Presidente de la República en virtud del artículo 189 de la Constitución, las cuales se deben ejercer, de acuerdo con la ley. A su juicio, regular el pasaporte diplomático en términos generales y abstractos mediante ley, no es un medio constitucionalmente prohibido expresamente por la Constitución, sino que corresponde al margen de configuración normativa que le compete al legislador, en desarrollo de su cláusula general de competencia. Así mismo desarrolla un propósito de relevancia constitucional, como es el de promover la internacionalización de las relaciones internacionales del Estado colombiano con otras naciones y organismos internacionales. De igual modo, el medio elegido por el legislador era conducente para alcanzar el fin propuesto. Además, observó que resultaba muy diciente que el Gobierno Nacional no hubiera objetado la ley en la oportunidad que le otorga la Constitución al momento de impartirle su sanción. Por consiguiente, la Ley 1051 de 2011 ha debido ser declarada exequible, salvo en los apartes indicados.

Los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Nilson Pinilla Pinilla y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub anunciaron la presentación de aclaraciones de voto relativas a algunas de las consideraciones expuestas como fundamento de la decisión de inexequibilidad.

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Vicepresidente